◆常紀文
前不久，新華社授權發布十三屆全國人大常委會立法規劃共116件。其中《長江保護法》被列入第一類項目。
筆者認為，長江生態環境問題突出，除了執法不嚴，更深層原因在于：一是改革開放中因法制不健全導致歷史環境問題越積累越多，越積累越嚴重；二是由于立法分割缺乏系統統籌造成的立法空白；三是現有的專門法律相互間銜接和協調也有不足；四是體制機制不順造成出現一些誰都無權管、誰都不愿管以及部門間監管尺度和標準不一致等問題。
因此，《長江保護法》的制定需要以現實環境問題和上述立法問題為導向，體現特殊性規范要求和方法的綜合性。這部法律的制定也是中國環境法律體系形成后，按照現實需要開展立法整合的一個應用立法創新試點。
1 立法的總體思路是什么？
關于立法定位，首先，應當定位為“保護”法，內容要以如何保護長江的生態環境展開。為了維護法律的銜接性，也要設立對長江流域開發利用的原則性或者宣誓性規定。
其次，以綜合性調整為主。立法地位應當與《水法》《水土保持法》《農業法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》等專項法律一樣，屬于一般性法律，以《憲法》為根本遵循，以《物權法》等基本法律為立法指導，以《水法》《水污染防治法》等專項法律的規定為方法支撐。因此，要在相關的法條設立與其他法律銜接的立法指引接口，以體現其綜合性和協調性。
關于立法目的，加強山水林田湖草、上中下游和水上、水面、水下、水底的綜合協調管理，改善長江流域的總體生態功能，提升生態文明建設的績效與水平。
關于立法思路，按照特殊的現實問題、特殊的立法目的、特殊的方法開展立法。
現在社會上有一種思維，那就是一出現問題，就習慣性地批評立法有問題。對于長江經濟帶出現的水資源、水生態、水環境、水安全問題，是執法不嚴造成的，可以完善配套的考核等機制，促進嚴格執法；是立法不健全造成的，要系統地梳理現有的法律有哪些方法上的欠缺，然后針對性地建立可操作的特殊方法，即以特殊的體制、原則、制度、機制、責任予以解決。
例如，基于不同區域不同發展定位開展差別化考核，解決一些生態保護區域以環境為代價追求GDP的問題；基于國有的自然資源資產產權，可以建立長江流域自然資產管理對山水林田湖草綜合管理的模式，替代傳統的一些監管方法。當然，把現有的法律調整方法予以整合，也是立法創新，體現立法的特殊性。
關于立法方法，為了保證實施力，建議以管區域、管行業為主，盡量依靠現有的專門法律管企業，為此可建立考核評價體系、執法和應急聯動體系、綜合監測體系，信息共享體系、流域空間規劃和產業規劃體系、統一和協調的司法體系等，不要復制《水法》《水土保持法》《農業法》《環境保護法》《水污染防治法》《環境影響評價法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》等法律已有的規定，也不要全部推翻這些法律設立的法律制度另行設立全新的制度。為了保障實施效果，還要完善上述法律法規等，讓它們發揮更好作用，在各自的調整領域打好生態環境法治基礎。
2 建議圍繞七方面加強立法設計
一是宣布國家關于長江保護的方針和政策。要解放思想，實事求是，確立保護優先、綠色發展，在保護中發展和在發展中保護的原則。
二是處理全局和屬地的關系，即處理好流域生態建設、資源保護、污染防治的整體性和屬地利益分配的關系，處理好流域監管和屬地監管的關系，設立地方黨委和政府決策的環境影響評價制度。
三是處理好上游、中游和下游的保護聯動問題，從“三江源”到上海，從干流和一二級支流到大型湖泊，采取信息共享、市場準入、產業結構集聚規劃、生態補償、污染應急、水壩修建論證等措施。
四是處理好水量、水質和水生態的綜合保護關系，水量、水質是根本，水源地保護是重點，水土保持是基礎，生物多樣性是保護成效的表征。
五是處理好工業、農業、服務業（交通等）的綠色化，城鎮和鄉村建設的綠色化。
六是協調流域的生產、生活、生態關系，把水、草地、濕地、國家公園連起來，防止生態碎片化。
七是體現地方立法的協同化與協調性，可以通過掛牌督辦、中央環境保護專項督察等措施，提升權威，震懾地方保護主義；促進流域執法與地方執法的標準、尺度、方法的協同化，促進流域司法和守法的一致性。
3 具體制度建設上還有哪些考量？
在管理和監督體制方面，按照流域監管體制改革方案的要求，建議設立協調性議事機構長江保護委員會。辦事機構設在生態環境部。同時建議設立單列的綜合執法監察機構和監測機構。
為了防止部門監管分割和國家投資的重復化，提升監管的綜合績效，建議組建長江流域綜合執法隊伍，開展包括水資源、水污染、水生態、水運輸、礦產資源開采等方面的綜合執法；建議統籌開展長江水量、泥沙、水生態、水環境的綜合監測，可考慮不要全盤推倒重新構建，毀掉已有的工作基礎和優勢。
另外，建議加強人大對長江流域生態環境保護的監督，要求政府、檢察院、法院每年向同級人大常委會專門匯報綜合保護的情況。
在制度建設方面，重點解決區域、行業、部門職責和工作的相互打通問題。
一是在信息共享方面，《土壤污染防治法》的制定為部門間信息共享樹立了一個榜樣，《長江保護法》應當有所作為，解決部門間水質和水量信息不共享的問題，解決上游、中游和下游的信息不共享問題。
二是對于有跨區域環境影響的工業園區的建設問題，要加強環境影響評價的區域溝通，加強區域特色產業的協調管理，如長江中下游水質中磷超標問題突出，主要是長江流域一些城市的磷化工產業集聚，歷史遺留的磷石膏堆場存量巨大，新增的量也大，須從全流域的角度建立統一的規劃管控制度和產業準入制度，予以規范解決。
在執法和司法方面，按照流域設立長江流域生態環境法院和綜合執法隊伍要解決的一個現實問題是，流域管轄和屬地管轄的關系問題。流域分為一級、二級甚至三級、四級支流，管轄的范圍往上溯源到底有多遠才算科學，需要界定，否則一些省市縣的生態環境執法和司法，基本上都屬于流域監管機構，流域監管機構可能會忙不過來，管不了也管不好。
建議針對長江流域的一、二級甚至三、四級支流，采取分級監管和分級司法。
此外，要解決經費欠缺的問題，建議設立專項經費，如設立長江流域的公益保護基金，專門用于長江經濟帶的生態修復。還要建立流域地質災害預防預報制度，提高保護的科學性。
作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長
來源：中國環境報
