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環(huán)境影響評價，簡稱“環(huán)評”，是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估。原國家環(huán)保局首任局長曲格平說，“環(huán)保部真正的、最大的權(quán)力是環(huán)境評價”。作為阻擋環(huán)境污染的第一道防線，環(huán)評的一舉一動都牽動著公眾的心。
日前，環(huán)保部召開全國環(huán)境影響評價工作會議。環(huán)評改革進展如何？下一步將何去何從？本報記者采訪了環(huán)保部相關負責人及業(yè)界專家。
“紅頂中介”退出環(huán)評市場
“環(huán)評不過關，建設項目就會被‘封殺’。”——這句話簡要概括了環(huán)評這道關口對于建設項目能否順利上馬的重要性。自1979年開展環(huán)境影響評價，迄今已有數(shù)十個年頭，可以說，環(huán)評對促進我國經(jīng)濟、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
不過，長期以來，由于政府部門在環(huán)評工作中“重審批輕監(jiān)管”，不少環(huán)評報告都存在虛假信息，一些環(huán)評機構(gòu)更是成為協(xié)助造假的“幫兇”；再加上大多數(shù)環(huán)評機構(gòu)都是事業(yè)單位，隸屬于地方環(huán)保系統(tǒng)或科研院所，身為“紅頂中介”難免為社會所詬病。鑒于此，環(huán)保部決定下大力氣改革以環(huán)評為核心的整個環(huán)境管理制度與體系。
環(huán)評領域的改革風暴始自2015年。
2015年年初，國務院出臺文件明確規(guī)定，除海洋和重大項目外，其他項目的環(huán)評都改為后置審批，這表明我國施行多年的舊有環(huán)評制度開始松動。
同年兩會記者會上，環(huán)保部部長陳吉寧向社會公開承諾：環(huán)保部直屬單位8家建設項目環(huán)評機構(gòu)率先完成與環(huán)保系統(tǒng)脫鉤，其他地方的環(huán)評機構(gòu)分批分期也要全部脫鉤，逾期不脫離的，一律取消環(huán)評資質(zhì)。言必信，行必果。截至2015年年底，這8家環(huán)評機構(gòu)已完成與環(huán)保系統(tǒng)脫鉤，地方環(huán)保系統(tǒng)也有140家環(huán)評機構(gòu)提前完成脫鉤，徹底退出建設項目環(huán)評技術服務市場。
在2016年初國新辦舉辦的新聞發(fā)布會上，陳吉寧再次明確：到2016年年底，“紅頂中介”全部退出環(huán)評市場。
簡政放權(quán)成效顯著
“目前我國的環(huán)境管理制度中，環(huán)評已然是十分‘強勢’的一項。”環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光坦言。相關數(shù)據(jù)顯示：“十二五”期間，國家層面對151個不符合條件的項目環(huán)評文件不予審批，總投資達7600多億元人民幣。
“強勢”的背后，往往是效率的減損。例如，2003年施行的原環(huán)境影響評價法規(guī)定：對環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的建設項目，由建設單位填報環(huán)境影響登記表，報有審批權(quán)的環(huán)保部門審批。其結(jié)果是，近年來，全國環(huán)保部門每年審批的環(huán)境影響登記表約占環(huán)評審批數(shù)量的一半，既占用了大量行政成本，也增加了建設項目的行政審批成本。
2016年7月，全國人大常委會審議通過了新的環(huán)境影響評價法。新環(huán)評法在第二十二條中明確“國家對環(huán)境影響登記表實行備案管理”。據(jù)悉，正在修訂的建設項目環(huán)境保護管理條例也將就登記表項目備案作出規(guī)定。
“改革后有利于把基層環(huán)保部門有限的行政力量集中到對環(huán)境影響較大的項目和事中事后監(jiān)管上，從而提高管理效率，確保‘接得住、管得好’，也有利于企業(yè)主動履行環(huán)保義務，減輕社會負擔，釋放市場活力。”環(huán)保部環(huán)境影響評價司司長崔書紅表示。
新環(huán)評法明確，我國的環(huán)評行政審批應與其他審批程序同步進行，不需進行前置審批，有人把這樣的修改比喻為由“串聯(lián)”審批變?yōu)椤安⒙?lián)”審批。“新環(huán)評法刪除環(huán)評擁有第一審批權(quán)的相關內(nèi)容后，我國一直實行的環(huán)評未批其他部門不得批準的傳統(tǒng)被徹底打破了。”蘇州大學王健法學院副教授馮嘉認為，我國對于環(huán)境管理制度改革的輪廓非常清晰，政府開始從“管企業(yè)行為”向“管結(jié)果”轉(zhuǎn)變。
在環(huán)境保護部副部長黃潤秋看來，環(huán)評簡政放權(quán)的成效比較顯著，“2016年以來，項目審批平均用時32天，比2014年少14天，比法定時限提前28天”。
公眾參與從環(huán)評報告中剝離
公眾參與是環(huán)評制度的一道關鍵法定程序，然而目前環(huán)評中的公眾參與常常出現(xiàn)走過場、假問卷、“被參與”等問題。
“公眾參與定位不清，有的把公眾參與簡單理解為征求公眾同意不同意項目建設的程序，而未將其作為問計于民、提高和改善環(huán)評工作質(zhì)量的過程……”對此，黃潤秋直言不諱。
日前，環(huán)保部發(fā)布新環(huán)評總綱，明確在環(huán)境影響評價工作程序中，將公眾參與和環(huán)境影響評價文件編制工作分離。2017年1月1日起，建設單位作為環(huán)評公眾參與的唯一責任主體，由其組織開展環(huán)評公眾參與。
“現(xiàn)行法規(guī)下，建設單位和環(huán)評單位兩家的主體責任不明確，出現(xiàn)問題后雙方互相推諉，難以問責。今后將公眾參與的主體責任明確由建設單位負責，單獨編制說明，一旦出現(xiàn)造假等問題，追責時就可避免互相推諉的情況。”國家城市環(huán)境污染控制技術研究中心研究員彭應登說。
彭應登表示，公眾參與從環(huán)評報告中剝離后，環(huán)保部門在審批環(huán)評報告過程中，也會組織專家評審企業(yè)編制的公眾參與意見，并對調(diào)查真?zhèn)巍⑿Ч脡倪M行判別和監(jiān)督。
全程監(jiān)管機制逐步形成
2016年7月，環(huán)保部印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。這個被喻為“環(huán)評制度改革頂層設計路線圖”的《實施方案》要求建立環(huán)評、“三同時”（建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用）和排污許可銜接的管理機制。
“項目實際運行中，因缺乏有效的制度約束，環(huán)評往往落實不到位。將環(huán)評結(jié)論載入許可證，作為對企業(yè)排污的硬要求、環(huán)保部門執(zhí)法的依據(jù)，有利于推動事前審批和事中事后監(jiān)管的有效銜接，形成從源頭預防到污染治理的全過程監(jiān)管機制。”崔書紅指出。
對于我國環(huán)境管理制度改革的諸多爭議與障礙，有專家認為一定程度上是排污許可制度推行遲緩留下的“并發(fā)癥”，因此需弱化環(huán)評行政強制性，建立以排污制度為核心的環(huán)境管理制度。對此，崔書紅認為，環(huán)評作為預防性制度，重在事前預防，是固定污染源管理的“準生證”；而排污許可則重在事中事后監(jiān)管，是載明排污單位污染物排放及控制有關信息的“身份證”。“現(xiàn)階段，二者相互補充，而不是誰替代誰或合二為一的關系，也不存在實施排污許可制就弱化了環(huán)評制度的問題。”
關于《實施方案》明確的環(huán)評改革總體方向，黃潤秋表示：“事前，要管住決策的源頭，通過‘劃框子’，用生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線強化戰(zhàn)略、規(guī)劃環(huán)評‘落地’；事中，要管住程序，防止人為簡化程序，杜絕‘人情審批’；事后，要嚴查項目環(huán)評違法，并綜合使用約談、限批、上收審批權(quán)等措施，提升過程監(jiān)管的效果和權(quán)威性。”（本報記者 葉樂峰 張 蕾）
來源：新華網(wǎng)
