◆本報記者劉曉星
近期，環境保護部印發了《“十三五”環境影響評價改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）并向社會公開，引起了廣泛關注和討論。為使各界深入了解其出臺的背景、主要內容和具體實施要求等，記者采訪了環境保護部環境影響評價司司長崔書紅，對《實施方案》進行詳細解讀。
1 中國環境報：經過30多年的發展，我國環評制度日臻成熟和完善，在推進產業結構調整和產業合理布局，嚴把項目環境準入，優化項目選址選線，強化污染防治和生態保護措施，有效防范環境風險，保護各類環境敏感目標，維護公眾合法環境權益等方面發揮著重要作用。請介紹一下《實施方案》出臺的背景？環評改革的總體考慮是什么？有哪些主要任務？
崔書紅：環評是預防環境污染和生態破壞的重要制度。隨著我國經濟社會的發展，現行的環評制度出現了許多不適應的地方，必須通過改革創新，使環評管理方式更加合理完善，在源頭預防方面發揮更加重要的作用。
黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會對全面深化改革、加快轉變政府職能作出了部署。國務院采取了系列重大改革措施，深化簡政放權、放管結合、優化服務。陳吉寧部長強調要堅決貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，加快推進環評制度改革，在放權上求實效，在監管上求創新，在服務上求提升，要堅持問題導向，圍繞“劃框子、定規則、查落實”三個環節，真正發揮環評在源頭預防上的關鍵作用。
劃框子，就是要通過規劃環評、戰略環評劃定生態保護紅線，明確區域發展定位、生態功能定位和準入條件，優化空間布局，調控環境容量。定規則，要通過準入導則的制定和解釋，提高導則規范的指導性和適用性，增強環評的針對性和科學性。查落實，核心是要創新監管思路，建立規劃實施后的環境評價和核查工作機制，充分利用大數據等技術手段提高監管能力，精準打擊環評違法違規行為，督促地方政府更好落實環保主體責任。
制定《實施方案》就是為了適應黨中央、國務院推進行政體制改革、轉變政府職能總體要求，進一步強化環境影響評價制度，從體制機制上解決好“劃框子、定規則、查落實”實施中存在的問題，更好發揮源頭預防作用，煥發環評制度的新活力。例如，《實施方案》著力去繁就簡，在程序方面，取消了試生產審批，取消了竣工環保驗收，取消了水土保持審查和部門預審等前置條件，非重大項目核準環評審批由“串聯”改“并聯”，將極大提高環評審批效率。在減負瘦身方面，將建設項目環境影響評價登記表改為備案制，可以減輕環評審批50%的任務量；通過分級審批目錄的修訂，調整建設項目環境影響評價報告書、報告表，可以壓縮報告書編制的范圍，減輕環評審批負擔和減輕社會成本支出。通過技術導則重構，讓環評回歸環評本意，去掉環評不該管也管不好的內容，讓環境影響評價文件邊界更加清晰，內容更具有規范性、針對性和科學性。在去偽存真方面，實行全國環評審批聯網，開展環評模型標準化和法規化建設，建設智慧環評監管平臺，利用大數據提高環評監管水平；加大信息公開力度，改革公眾參與辦法，加大問責和處罰，嚴厲打擊環評弄虛作假行為，維護環評制度的權威性和嚴肅性。
《實施方案》明確，要以改善環境質量為核心，以全面提高環評有效性為主線，以創新體制機制為動力，以“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”（以下簡稱“三線一單”）為手段，強化空間、總量、準入環境管理，劃框子、定規則、查落實、強基礎，不斷改進和完善依法、科學、公開、廉潔、高效的環評管理體系。
《實施方案》分三大塊八個部分。第一塊是總體思路，明確了指導思想、主要原則和工作目標；第二塊是主要任務，涵蓋戰略環評、規劃環評、項目環評、事中事后監管以及重大環境影響預警等全鏈條管理；第三塊是實施保障，包括深化政府信息公開、加強環評機構和人員管理、強化技術支撐等任務。其中，與排污許可制等重大改革相統籌，強化戰略和規劃環評“三線一單”硬約束，實行規劃環評清單式管理，對高質量完成產業園區規劃環評的園區內項目試行降低項目環評文件類別，建立項目環評審批與規劃環評審查意見、區域環境質量和區域相關產業項目環境管理聯動機制，建立全國環評審批信息聯網系統，重構環評技術導則體系，完善環評機構準入條件等都是適應“十三五”環保形勢的新提法、新要求，也是后續改革落實的重點。
《實施方案》基于統籌“放管服”，著力強化宏觀管理，簡化微觀環節，體現了改革任務的宏觀性、整體性、系統性、全面性，環評制度不僅不會削弱，反而得到強化。在提高建設項目環評效能、創新“三同時”管理方面突出“放”；在強化戰略和規劃環評“落地”、嚴格項目管理、強化事中事后監管、深化政府信息公開、規范環評市場秩序等方面強化“管”；在開展重大環境影響預警、加強規劃環評與項目環評聯動、改革項目環評管理方式、營造公平公開的環評技術服務市場上體現“服”。
2 中國環境報：《實施方案》提出要構建全鏈條無縫銜接預防體系，戰略環評、規劃環評和項目環評各有側重，三者應該如何銜接？
崔書紅：《實施方案》突出構建全鏈條無縫銜接預防體系，就是要進一步明確戰略環評、規劃環評、項目環評的定位、功能、相互關系和工作機制。戰略環評重在協調區域或跨區域發展環境問題，確定“三線一單”，明確生態空間管控要求，為“多規合一”和規劃環評提供基礎。規劃環評重在優化行業的布局、規模、結構，細化落實“三線一單”，指導項目環境準入。項目環評重在落實環境質量目標管理要求，優化環保措施，強化環境風險防控，做好與排污許可的銜接。這解決了環評制度內外的銜接問題，為抓準管理重點、減少重復低效管理、強化制度合力奠定基礎。
戰略和規劃環評是加強環境宏觀管理的重要途徑，《實施方案》有針對性地提出了新的任務和要求，對于戰略環評工作，重點是結合“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展等國家三大戰略深入開展評價。規劃環評工作則重在強化約束和指導，要推進清單式管理，深入開展城市、新區、流域綜合規劃等重點領域規劃環評，還要完成長江經濟帶重點產業園區規劃環境影響跟蹤評價與核查。
值得一提的是，《實施方案》還提出要開展市域環評工作。市域環評就是地級市層面的區域環評。區域環評是從整體上對區域范圍內國土空間環境屬性進行分析，摸清區域水、大氣、土壤等環境質量現狀和承載狀態，明確國土空間環境管控要求的綜合性管理工具。面對空間開發粗放低效、環境承載能力已經達到或接近上限的態勢，開展區域環評將更加有力地推進環境保護主動參與“多規合一”，更加有效地加強空間開發環境管理，更有針對性地推動相關區域補齊環境質量“短板”。同時，在環評管理體系中，區域環評既可以為戰略環評提供支撐，又能為區域內規劃環評以及重大項目環評提供指導。
3 中國環境報：應該說，規劃環評工作是環境保護優化經濟發展、調動地方政府及部門共同做好源頭預防的主要抓手。但從近年來的實踐工作看，確實還存在落地難的問題，準備在哪些方面推進解決？
崔書紅：規劃環評落地難，是制約源頭預防作用發揮的一個突出問題，正如陳吉寧部長所指出的，規劃環評意見比較難以形成剛性的約束，也沒有一個追責的機制，所以規劃環評中“未評先批”的現象比較普遍，規劃環評的成果往往也被選擇性地落實，或者通過規劃的調整來規避規劃環評所提出的一些明確的要求。
究其原因，一是一些地方政府和部門對規劃環評的重要性認識不足，規劃環評法定要求落實不到位；二是規劃體系復雜，編制、實施的隨意性比較大，往往導致規劃環評要求落空；三是規劃環評本身的基礎支撐還比較薄弱，技術規范體系不夠完善、針對性有待加強。
《實施方案》主要從4個方面推進規劃環評“落地”。一要嚴格規劃環評違法責任追究，牽住地方政府對環境質量負責這個“牛鼻子”，切實落實規劃編制和審批機關主體責任，嚴格違法責任追究，將地方政府及其有關部門規劃環評工作開展情況納入環境保護督察。堅持“黨政同責”“一崗雙責”，研究建立規劃環評違法責任調查移交機制，配合相關部門依法嚴肅追究有關黨政領導干部責任。
二要是要建立規劃環評信息公開和公眾參與機制。規劃編制機關應當公開規劃環評編制相關信息，制定規劃環評公眾參與預案，更好發揮公眾參與環境決策的作用，使規劃環評更加符合公眾環境利益的需要。
三要加快創新完善技術規范體系，特別是制定“三線一單”技術規范，圍繞環境質量這個核心，以不變的“鐵線”在空間、總量、準入等方面提出剛性要求。
四要建立健全與項目環評的聯動機制，規劃環評質量高、做到位了，不僅可以簡化項目環評的內容，還可以降低項目環評文件的類別，釋放環評改革的制度紅利，保障規劃環評要求得到真正落實。
4 中國環境報：針對規劃環評落地難的問題，《實施方案》提出了要制定實施“三線一單”，“三線一單”內涵是什么？準備如何落實？
崔書紅：“三線一單”，具體指生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單。有“線”可以框住空間，有“單”可以規范行為，是“劃框子、定規則”要求的具體落實。
劃定并嚴守生態保護紅線是《環境保護法》做出的法律規定，也是生態文明體制改革的重要任務，生態保護紅線劃定的是國土空間中最重要、最有價值的生態空間，必須在環評管理中嚴格執行、強化管控，保障功能不降低、面積不減少、性質不改變。
嚴守環境質量底線是落實改善環境質量目標管理的必然要求，是堅守大氣、水、土壤等環境質量“只能更好、不能變壞”要求的重要舉措，是地方各級政府落實環保責任、防止環境質量降級必須堅守的紅線，也是環評工作以改善環境質量為核心確定污染物排放總量和制定環境風險防控措施的基準線。
資源是環境的重要組成部分，是生態環境承載力的重要載體，生態環境問題的產生往往是開發突破了資源利用上線造成的，合理確定水、土、氣等資源利用上線就是設定資源消耗“天花板”，強化資源消耗強度控制，保障資源開發“不超載”，是環境質量不下降的基礎和前提。
基于“三線”，制定區域環境準入負面清單，體現了差別化環境準入的要求，最終實現規劃環評在產業發展上優布局、調結構、轉方式的作用。
環境保護部將制定“三線一單”相關技術規范，建立“三線一單”約束機制，明確改善區域環境質量的要求，從空間布局、環境容量、資源利用、環境準入等方面為各類開發建設戰略、規劃和具體項目提出具體明確的指導和約束。
5 中國環境報：《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》將“生態環境質量總體改善”納入總體目標，要求以提高環境質量為核心，加大生態環境保護力度。《實施方案》提出要強化改善環境質量目標管理，如何實施聯動管理落實這一要求？
崔書紅：陳吉寧部長指出，“總體改善”意味著環境質量“好的不能變差，差的要逐漸轉好”。新修訂的《環境影響評價法》規定“規劃的環境影響評價結論應當作為建設項目環境影響評價的重要依據”，新《環保法》明確不予審批對未完成環境質量目標的地區的新增污染物項目環評文件。因此，《實施方案》提出強化改善環境質量目標管理，就是要從減緩單一建設項目的環境影響向促進區域環境質量總體改善和提高轉變。
具體舉措就是建立項目環評審批與規劃環評、現有項目環境管理、區域環境質量聯動機制，做到項目審批與規劃環評審查意見、區域環境質量管理目標要求、區域項目環境管理水平“三掛鉤”。也就是說，與規劃環評審查意見不一致、項目所在區域環境質量不升反降的、項目所在區域同類型項目環境問題突出的項目環評文件將不予審批。
與規劃環評掛鉤方面，環境保護部已經印發了《關于加強規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動工作的意見》《關于開展產業園區規劃環境影響評價清單式管理試點工作的通知》，主要是要保障規劃環評結論和審查意見落地，并在一些產業園區開展試點，進一步簡化項目環評的類別和內容；與現有項目環境管理掛鉤，就是要推進環評管理要求不折不扣地實施，進一步強化“以新帶老”，環境保護部將結合行業環評管理制定相關規范性文件；與區域環境質量掛鉤，就是要對沒有完成階段性環境質量改善要求的區域，采取限制性措施，主要考慮與實施區域限批相結合。環境保護部還將制定相關文件，明確“三掛鉤”具體操作要求。
6 中國環境報：《實施方案》中提出，要取消建設項目竣工環保驗收行政許可，是不是現在就可以實施？取消許可后，如何做好監管？
崔書紅：今年4月，環境保護部發布公告，明確取消了各級環保部門的試生產審批。《實施方案》進一步提出要取消驗收許可，這是環保部門堅持“簡”字當頭、落實國務院深入推進行政審批制度改革要求的重大舉措。取消建設項目竣工環保驗收后，應由建設單位自行或委托第三方機構對環境保護設施進行驗收，而無需再報環保部門審批，預計每年可減少審批數量十余萬多個。地方環境保護行政管理的重心將由審批轉向事中、事后監管，通過加強行政執法監管性檢查，確保建設項目環境保護措施得以落實。
必須明確的是，取消的是驗收的行政許可，而不是取消了“三同時”制度。新《環保法》再次強調了“建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”，這是建設單位必須履行的法律責任。
環境保護部已經印發了《建設項目事中事后監督管理辦法》，進一步強化企業的環境保護主體責任，明確環保部門的監管責任，要求加強屬地管理和政府監督性監測，還將完善后評價等事中、事后監管機制。此外，將大力推進建設項目在選址、建設、運營全過程的環境信息公開，強化“三同時”信息公開制度，加快誠信體系建設，通過全社會監督強化環保要求的落實。
關于何時正式取消驗收審批事項，由于這一行政許可是由《建設項目環境保護管理條例》等法律法規所設置的，按照改革要于法有據的要求，環境保護部組織起草了《建設項目環境保護管理條例》修訂草案，已經報送國務院，明確提出取消竣工環境保護驗收行政許可，要求建立“三同時”與排污許可制度的銜接機制，對實行排污許可管理的建設項目，以排污許可替代竣工環境保護驗收許可。待《建設項目環境保護管理條例》正式實施后，才能成為政府、企業、社會共同遵照執行的依據。目前，仍需沿用現行規定辦理驗收手續。
7 中國環境報：《實施方案》提出環境影響登記表備案，基于什么考慮，如何實施？那些未列入分類管理名錄的項目，是否需開展環評？
崔書紅：據不完全統計，近年來，我國各級環境保護部門每年審批的建設項目環境影響評價文件約30萬個。其中報告書、報告表和登記表數量各占5%、45%和50%。根據現行法律要求，建設單位對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的建設項目填報環境影響登記表后報有審批權的環境保護部門審批。登記表類項目環境影響很小，采取審批制增加了環保部門行政成本和企業負擔。改革后有利于把基層環保部門有限的行政力量集中到環境影響較大的項目和事中事后監管上，提高管理效率，確保“接得住、管得好”，也有利于企業主動履行環保義務，減輕社會負擔、釋放市場活力。
目前，全國已有部分地方環保部門開展了登記表改為備案制的試點工作。為規范登記表備案，環境保護部正在制定《建設項目環境影響登記表備案辦法》，明確備案的格式、管理流程、法律責任等，并在全國使用統一的備案系統。
目前，《建設項目環境影響登記表備案辦法》已經基本成熟，備案系統正在測試。同時，環境保護部正在修訂的還有《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，進一步明確需要備案的登記表行業，明確對于未列入分類管理名錄的其他項目，則無需履行環評手續。
8 中國環境報：《實施方案》要求建立環評、“三同時”和排污許可銜接的管理機制，這基于什么考慮？準備如何實施？
崔書紅：黨的十八屆五中全會提出“改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制”的要求。就具有污染物排放的建設項目而言，建設項目在編制環境影響評價文件時，綜合考慮了項目的工藝水平、污染物排放標準和項目所在地環境質量，分析預測了項目污染物排放濃度、排放數量和方式。
但項目實際運行中，環評的這些要求因缺乏有效的制度約束，往往落實不到位。排污許可是固定點源環境管理的核心制度，環評與排污許可制的銜接，將環評結論載入許可證，作為對企業排放污染物的硬要求、環境保護部門執法的依據，有利于推動事前審批和事中事后監管的有效銜接，形成從源頭預防到污染治理的全過程監管機制。
總的來看，環評作為預防性制度，重在事前預防，是固定污染源的“準生證”，內涵既包括對項目實施后排污行為的環境影響預測評價、環境風險防范以及新建項目選址布局等，也包括建設期的“三同時”管理，并為排污許可提供污染物排放清單。排污許可重在事中事后監管，是載明排污單位污染物排放及控制有關信息的“身份證”，是排污單位守法、執法單位執法、社會監督護法的依據之一。現階段，二者相互補充，而不是誰替代誰，或合二為一的關系，也不存在實施排污許可制，就弱化了環評制度的問題。
為加強環評、“三同時”與排污許可制銜接，環評要通過導則的修訂，一要明確污染物排放強度和污染物排放清單，統一環評與排污許可源強核算及技術方法。二要依據污染物排放標準和區域環境質量管理要求，科學預測污染物排放方式、濃度和排放量，用“一套數據”作為污染物排放和環境執法的硬約束，解決現在固定污染源管理“多套數據”的問題。三要簡化程序，取消環境保護部門環評竣工驗收，落實業主“三同時”主責， 并將企業落實“三同時”作為申領排污許可的前提，實現環評與許可制管理無縫銜接。
9 中國環境報：《實施方案》提出要改革管理方式，在環評中推進并聯審批，避免規定打架、互為前置，如何實施？是否意味著環評“一票否決”被弱化？
崔書紅：國務院明確要求確需保留在開工前完成的審批事項，與項目核準實行并聯辦理，在環評領域推進并聯審批是落實國務院要求的重要舉措，能夠有效縮短審批時間、提高行政效率，減輕企業時間成本。新《環保法》明確規定“未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設”。國務院明確對重特大項目，應將環評審批作為核準前置；對于其他項目，國務院也已明確其項目環評屬保留的報建審批事項，必須在開工建設前完成。
近期，國家發展改革委、能源局在規范電力項目開工建設秩序的通知中也強調要逐一落實報建審批事項，未取得支持性文件前，嚴禁開工建設。隨著報建審批事項的規范清理，環評優化經濟發展、參與宏觀調控的作用不僅沒有弱化，應該說重要性進一步突顯出來了。
在具體操作方面，《實施方案》明確提出了項目環評與選址意見、用地預審、水土保持等實施并聯審批的要求。此前，關于環評審批與水土保持審批，有關法律規定不盡一致，這次通過《環境影響評價法》修正已經徹底解決，9月1日后水土保持就不再作為環評審批的前置要求了。
同時，《實施方案》也在內部流程等方面推行并聯，對涉及自然保護區、飲用水水源保護區、風景名勝區等法定保護區域的項目，在符合法律規定的前提下，不將主管部門意見作為環評審批的前置，調整為并聯辦理，目的就是盡可能提高審批效率，服務群眾。
10 中國環境報：《實施方案》提出要實施全國環評審批信息聯網，目前進展如何？
崔書紅：這是“查落實”的技術創新手段。大數據、“互聯網+”等智能技術的利用，已成為創新驅動發展、實現治理能力倍增的重要手段，大數據等信息化手段，可以幫助我們更廣泛應用數據，提供基礎支撐，尋求優化方案，給管理帶來質的變化。實施全國環評審批信息聯網是構建環評大數據的基本條件，是推動環評管理系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的必然要求。
上半年，環境保護部已經部署開展這項工作，截至4月底，全國各省級環保部門已經完成審批信息報送，其中北京、廣西等7個省（區、市）實現了聯網報送。截至6月底，已實現全部省級環評審批信息每周聯網報送；具備條件的134個市級環保部門實現環評審批信息每周聯網報送。
2016年底前，將基本實現地市級以上環評和驗收審批信息通過環保業務專網報送。下一步，將重點推進全國環評審批信息的自動實時推送，實現全國環評審批分析統計、預測預警、質量校核和信息查詢等大數據分析應用。
11 中國環境報：環評機構的脫鉤改制是社會十分關注的問題，進展怎么樣？《實施方案》提出的任務能否按時完成？
崔書紅：完成全國環保系統環評機構脫鉤改制是落實中央巡視整改要求的重要任務，也是環境保護部向全社會的莊嚴承諾。陳吉寧部長明確要求全部脫離，逾期不脫離的，一律取消環評資質。環境保護部把這項工作作為一項政治任務高度重視、鐵腕推進，時間節點一到，必須完成，決不拖泥帶水。
環境保護部制定了《全國環保系統環評機構脫鉤工作方案》，去年，環境保護部直屬8家事業單位環評機構率先完成脫鉤。對350家地方環保系統環評機構，分批實施，逐月調度，其中，需在2016年6月30日前完成脫鉤的274家，需在2016年12月31日前完成脫鉤的76家。截至9月中旬，已完成脫鉤的共318家，占應脫鉤總數的91%。
目前，對尚未完成脫鉤的32家環評機構，正在加強督導，將定期公布脫鉤工作進展情況，對逾期未完成脫鉤的機構一律注銷環評資質。
在此，也要提醒一下其他事業單位環評機構，也要加快體制改革步伐，否則資質到期后將不予延續。
來源：中國環境報
