國務院辦公廳近日印發《關于健全生態保護補償機制的意見》（簡稱《意見》）。
《意見》提出，著力落實森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域生態保護補償任務。到2020年，實現上述重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋。
《意見》明確，將推進建立穩定投入機制、完善重點生態區域補償機制、推進橫向生態保護補償、結合生態保護補償推進精準脫貧等七個方面的體制機制創新。
既是突破，也是過渡
“我國目前嚴峻的生態環境形勢的主要原因之一，就是在生態環境服務供給者與受益者之間缺乏一種公平有效的利益均衡機制。”在環境保護部環境規劃院環境政策部副主任董戰峰看來，《意見》的出臺代表著生態文明制度建設扎扎實實向前邁出了一大步。
“《意見》使生態保護補償機制走向規范化、制度化，促進補償機制更大范圍覆蓋。不僅為下一步國家和地方深化生態補償機制建設探索提供了指南和綱領，也為下一步盡快開展《生態補償條例（草案）》（以下簡稱《條例》）制定，以及為可能在‘十三五’或‘十四五’出臺綜合性的生態補償法律打下了一個重要基礎。”
事實上，“生態保護補償機制”并非首次提出。近10年來黨中央、國務院有關生態環保工作的一些主要政策文件中都對建立和完善生態補償機制有論述、有任務、有要求；在國家層面也有不少有關法律法規、部門規章和規范性政策文件納入了生態補償條款。
但正如《意見》中提到的，總體來看，生態保護補償的范圍仍然偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善；再加上缺乏系統設計，基本是部門各自推進，缺乏宏觀上的戰略性指導，一定程度上影響了生態環境保護措施行動的成效。
在各方呼吁和重視下，出臺《意見》就成為迫切的需要。
據董戰峰回憶，2010年，國務院就將生態環境補償列入了立法計劃，當時還成立了國家發改委牽頭的工作啟動暨起草領導小組、工作小組和專家咨詢委員會。工作組先后赴江西、黑龍江、內蒙古、廣東、福建等地開展了相關調研，并起草了《生態補償條例（草案）》。
“但由于生態補償機制建設涉及領域寬、要素多、范圍廣、調整利益關系復雜，在《條例》的制定中爭議較大，致使《條例》一直未能出臺。”董戰峰介紹說，在此背景下，“我們當時建議可以在《條例》出臺前考慮先行出臺《意見》，為地方試點和實踐工作提供指引；再通過一段時間對試點的跟蹤評估、經驗總結和深化探索，提高《條例》的科學性和可操作性。”
直面“硬骨頭”
縱觀《意見》內容，水電水利規劃設計總院副院長龔和平指出，“政策亮點在于實現‘誰受益、誰補償’原則的依托不再是政策的呼吁，而是有了實實在在的抓手，明確了責任主體、目標任務以及補償辦法等。
以長期困擾生態補償實踐推進的投入方式為例，“目前多元化補償方式尚未形成，基金來源單一，從受益部門、企業和單位，乃至跨地區、跨省份得到的補償較少。此次《意見》嘗試‘啃硬骨頭’，是難能可貴的。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長谷樹忠表示。
他認為，《意見》明確提出要推進橫向生態補償就是“啃硬骨頭”的具體體現之一。
據記者了解，從補償關系看，生態補償大致可分為縱向補償和橫向補償，前者強調中央政府的職責，后者強調誰受益誰補償。在現實操作層面，前者更容易，后者更難。
例如，對于利益關系非常明晰的流域上下游，以及生態服務供給區和受益區之間，其實有必要實施橫向生態補償機制。但之前由于我國生態補償機制并不完善，很多可以采取橫向補償的地方卻仍是實行由中央投入為主的、自上而下的縱向補償模式。
針對該問題，《意見》明確，研究制定以地方補償為主，中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法。鼓勵在典型流域開展橫向生態保護補償試點。
財政部副部長劉昆透露，根據《意見》，未來中央財政將把相關資金更多地向橫向生態補償這個平臺傾斜,以發揮資金合力。并要求地方財政部門拓寬資金來源渠道,加大資金整合統籌力度,創新方式,更好地支持流域治理。
關鍵還在落實
在為《意見》出臺欣喜的同時，專家們也指出，“生態保護補償，說易行難。確保《意見》真正落地并產生實效，還需要進一步的推進與完善。“
谷樹忠認為，生態補償制度的完善需要建立在科學的監測和評估體系之上。“這就要求加強生態系統服務價值評估理論和方法的研究，盡快出臺生態價值評估規范化。此外，要明確生態系統、生態空間的產權主體。”
董戰峰表示，雖然《意見》為我國下一步開展生態補償試點與實踐探索提供了一個基本思路和行動指引，提出了到2020年的目標，但仍需進一步細化。
例如，他認為應加快制定戰略路線圖，明確未來10年~15年的戰略實施路徑，特別是2020年前的階段安排，包括在不同時間節點的重點任務、主要目標任務完成進度等；還應針對生態補償的關鍵管理技術難點問題，包括補償標準、跨界補償機制、市場化補償模式等在典型地區開展試點示范，及時總結試點經驗。
董戰峰提醒，“生態補償主要目的不是解決社會公平和貧富差距問題，不能解決收入分配的問題。”他建議，要提高有效的監測監督能力，確保正確評估補償對象的生態保護成效；做好補償資金使用的監管，確保資金使用符合要求，專項應用于生態保護領域。
來源：新華網
