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4月26日下午，十二屆全國人大常委會第二十次會議舉行分組會，審議國務院關于2015年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況的報告。
圖為分組會會場。 馮濤攝
中國環(huán)境報記者郭薇
4月26日，十二屆全國人大常委會第二十次會議分組審議了環(huán)境保護部部長陳吉寧受國務院委托所作的2015年度全國環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況的報告。
全國人大常委會組成人員在發(fā)言中表示，全國人大常委會首次聽取和審議2015年度全國環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況的報告，是貫徹落實新環(huán)境保護法的一項重要舉措，充分體現(xiàn)了黨中央、全國人大、國務院對環(huán)境保護工作的高度重視，也表達出全國人民對環(huán)境問題的高度關切。
這個報告實事求是地反映了2015年度我國環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成的情況，客觀分析了存在的問題，深入研究并提出了今后的工作重點，是一個實事求是、給人信心的好報告。對于當前環(huán)境保護工作面臨的問題，以及解決問題的途徑和措施，代表委員們也提出了意見和建議。
大氣、水、土壤污染已成為全面建成小康社會的突出短板
王慶喜委員說，2015年新環(huán)保法正式實施后，人大環(huán)資委向全國人大提出建議，將這項工作列入2016年監(jiān)督工作計劃，并得到采納。今年是首次開展這項工作，環(huán)資委高度重視，按照常委會領導指示要求，我們提前就報告的結(jié)構框架和主要內(nèi)容，與環(huán)境保護部等國務院有關部門進行了溝通，為以后例行開展好這項工作打下基礎。
從報告反映情況看，近些年來國務院及其有關部門高度重視環(huán)境保護工作，認真貫徹實施環(huán)保法等相關法律法規(guī)，不斷加大環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度，為解決突出環(huán)境污染問題，做了大量扎實有效的工作，應該說成效是明顯的。2015年“十二五”規(guī)劃綱要確定的環(huán)境約束性指標都如期完成，主要污染物減排年度目標超額完成，我國環(huán)境質(zhì)量也得到進一步改善。
但是，我國環(huán)境保護形勢依然非常嚴峻，生態(tài)環(huán)境，特別是大氣、水、土壤污染已成為全面建成小康社會的突出短板。報告反映了許多老問題，還有不少新問題，值得我們高度重視和認真對待。
第一，經(jīng)過幾年強力治污，空氣質(zhì)量整體呈改善態(tài)勢，但是污染程度仍然很高，改善難度越來越大，部分城市還出現(xiàn)了反彈的情況，主要污染因子也有新的變化，臭氧污染問題日益增多，防治難度不可低估，需要引起高度重視。
第二，前幾年總量減排發(fā)揮了重大作用，但未納入總量減排目標的總磷污染也凸顯出來。“十三五”提出以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的治理思路，應綜合考慮各種污染因素，綜合施策，別頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，最后花了很大力氣，環(huán)境質(zhì)量卻沒有得到根本改善。
第三，土壤污染危害大，并且比較隱蔽，嚴重后果有可能在今后一段時間集中爆發(fā)，治理難度大、治理費用高，建議盡快出臺土十條，盡早開展相關工作。
第四，重點難點問題要出真招、見成效，城鎮(zhèn)污水處理設施的建設運行，城市黑臭水體的整治，農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治的問題一直都是薄弱環(huán)節(jié)，不管是治理方式還是治理力度仍顯不足，需要同有關部門通力合作破解難題。
第五，生態(tài)環(huán)保領域的改革措施要進一步深化，雖然之前已出臺很多措施，相關改革試點也在進一步推動。像環(huán)境保護部的內(nèi)部機構也進行了調(diào)整，下一步關鍵是抓好落實。要總結(jié)試點經(jīng)驗，全面深化改革，建議像生態(tài)補償、流域管理體制、環(huán)保監(jiān)管制度等方面改革要加快步伐，早見實效。
要從根本上改善環(huán)境質(zhì)量，必須從供給側(cè)結(jié)構性改革著手
呂祖善委員說，陳吉寧部長對當前環(huán)境質(zhì)量作出的總體評價，即環(huán)境質(zhì)量進一步改善，但環(huán)境污染重、生態(tài)受損大、環(huán)境風險高的問題仍然相當突出。這個評價是客觀的。
從這個評價可以看出，環(huán)境治理是一項持久戰(zhàn)，要解決當前的污染問題不是五年、十年，而是要幾十年，乃至更長時間，必須長期堅持不懈地加大這項工作的力度，特別是污染治理的“三大戰(zhàn)役”，要長期保持高壓態(tài)勢，并反映在年度工作和中長期規(guī)劃中。
我們必須確立綠色發(fā)展理念，加大結(jié)構性改革力度。要從根本上改善環(huán)境質(zhì)量，必須從供給側(cè)結(jié)構性改革著手。首先要控新治舊，同時還要監(jiān)建并舉，不僅要加大監(jiān)督監(jiān)管力度，還要加大環(huán)境污染治理和防治設施的建設和利用力度。
要按照綠色發(fā)展理念轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構，最根本的還是要從供給側(cè)結(jié)構性改革下功夫，目光不能僅停留在控制污染物達標排放上，還要加快環(huán)境治理的頂層設計，按照全國生態(tài)功能區(qū)劃的要求，以區(qū)域環(huán)境容量和區(qū)域環(huán)境戰(zhàn)略評價為依據(jù)，提出控制并逐步減少污染物排放總量的具體目標，并依此來指導轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構的結(jié)構性改革。
例如水污染問題，現(xiàn)在有的河流環(huán)境容量已經(jīng)到極限了，如果繼續(xù)排放五類水，盡管達標排放，水質(zhì)還在不斷惡化。大氣質(zhì)量也是如此。
這就需要根據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃的要求，進行區(qū)域環(huán)評，掌握區(qū)域總體環(huán)境容量現(xiàn)狀，從而提出控制并減少污染物排放總量、逐年改善環(huán)境質(zhì)量的總體要求，這就是環(huán)境治理頂層設計。
但是目前這項工作并沒有擺到高度重視、加快推進的議程上來。轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構靠什么來宏觀指導？靠區(qū)域環(huán)境容量的現(xiàn)狀和區(qū)域環(huán)境容量評價指導來要求、來評估，這就是頂層設計。
我認為這項工作是當前的薄弱環(huán)節(jié)，希望從宏觀上提供具體的污染物排放總量控制，指導當前的結(jié)構性改革，推動轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構。這項工作難度很大，工作量也很大，但必須做，因為有的地方環(huán)境容量已經(jīng)到了極限。
要把環(huán)境保護的關卡前移，移到污染源頭
姚建年委員說，報告講到我國環(huán)境保護形勢依然嚴峻，資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板。提高環(huán)境質(zhì)量是廣大人民群眾的熱切期盼。應該說環(huán)保工作剛剛見效，下面任務還很重，為了能夠更好地開展環(huán)境保護工作，我提以下建議。
要把環(huán)境保護的關卡前移，移到污染的源頭。這個概念不管是對環(huán)境保護部還是對環(huán)境保護工作來說都非常重要。現(xiàn)在很多地方發(fā)展經(jīng)濟，還是先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，先賺錢，等環(huán)境出了問題后再投錢治理。一定要把這個觀念改變過來，環(huán)境保護部應該抓環(huán)境保護的關卡前移。怎樣前移？
一是能不能在規(guī)劃時，全面清理目前有關環(huán)境保護的國家標準，這里包括產(chǎn)業(yè)的準入環(huán)境標準，新的化學藥品投放市場的標準等等，只有把標準定好了，在源頭上嚴格把關，才能更有效地把源頭關卡看好、看準、看嚴。
二是任何新材料、新的化學品在投入市場以前，建議先做好評估。現(xiàn)在的做法是先投放、先用，用完之后發(fā)現(xiàn)有問題再去解決，這樣太被動。我們一定要把評估，尤其是對生態(tài)環(huán)境影響的評估充分地做好，然后再允許它進入市場，避免在污染后再治理的圈圈里循環(huán)。
三是報告提到有關環(huán)保的刑事案件有2000多件，這充分彰顯了環(huán)保部門用法律保護環(huán)境的決心，我認為在懲處方面還要繼續(xù)加重，讓膽敢違法的企業(yè)或個人付出更大的代價，這樣才能更有效地保護好環(huán)境。
要充分利用媒體大力營造全民參與環(huán)保的社會氛圍
張興凱委員說，報告中對環(huán)境質(zhì)量狀況的總體評價為“全國環(huán)境質(zhì)量進一步改善，但環(huán)境污染重、生態(tài)受損大、環(huán)境風險高等問題仍然突出”。這樣的評價我認為是客觀的，是符合實際的，是實事求是的。
報告中指出我國資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，提高環(huán)境質(zhì)量是廣大人民群眾的熱切期盼，水、大氣、土壤的承載能力上限是多少？廣大人民群眾的熱切期盼如何轉(zhuǎn)化為行動？建議有關部門制定系統(tǒng)的宣傳教育行動計劃，充分利用公共媒體，大力營造全民參與環(huán)境保護的社會氛圍。
另外，相關部門公開發(fā)布的環(huán)境數(shù)據(jù)既要用科學的術語，更應該用老百姓聽得懂的語言，避免公開發(fā)布的環(huán)境數(shù)據(jù)引起社會質(zhì)疑后，發(fā)布部門再站出來再三解釋、反復說明。
比如“2.8億居民使用不安全飲用水”，老百姓一聽，就會直觀地認為我們喝的水是有毒有害的，而事實并非如此，發(fā)布部門對此再反復地說明，我們喝的水是符合衛(wèi)生標準的，是安全的，所謂不安全飲用水有幾個指標：沒有備用水源地、水源地的供水量不足等都屬于不安全飲用水。
陳吉寧部長在報告中說明土壤環(huán)境狀況時用“全國土壤總的點位超標率為16.1%”，這種表述就比較好，如果在報告后增加一個附件，對此作出說明就更好了。
報告只列舉了部分約束性指標完成的情況，不夠全面
劉政奎委員對報告提出幾點建議：第一，在報告2015年環(huán)境質(zhì)量狀況時，對比的年份要盡量統(tǒng)一起來。
比如有些指標是與2013年相比，有些是與2010年相比，有些是與2014年相比，而有些指標又是2000年至2010年變化調(diào)查評估結(jié)果，建議今后報告時盡量統(tǒng)一口徑，這樣才能看出2015年環(huán)境質(zhì)量的實際狀況及一年來和“十二五”期間的工作成效。
第二，在報告2015年環(huán)境保護目標完成情況時，只列舉了部分約束指標完成情況，不夠全面。
比如《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》確定的環(huán)境約束性指標還包括：全國地級以上城市空氣質(zhì)量達到二級以上的比例達到80%，非化石能源占一次能源消費比重達到11.4%，單位GDP二氧化碳排放降低17%等。2015年政府工作報告確定的環(huán)境目標還包括二氧化碳排放的強度要降低3.1%以上。
這些約束性指標是否也都完成，報告并沒有提供具體的數(shù)據(jù)。
第三，對當前環(huán)保工作存在的問題，報告提到了環(huán)保責任不落實、執(zhí)法監(jiān)管不嚴、基層能力不足等三個方面。總體感到分析還不夠全面、透徹，沒有很好地回應社會關切，希望明年向常委會報告工作時在這三個方面有所改善。
建議進一步統(tǒng)籌城市和農(nóng)村環(huán)境保護工作
車光鐵委員對下一步工作提出三點建議。
第一，建議進一步統(tǒng)籌推進國家重點生態(tài)功能區(qū)建設。這對增強區(qū)域生態(tài)功能、保障生態(tài)安全、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義和作用。
從目前重點生態(tài)功能區(qū)建設的情況看，由于地域差異、條件差別，功能區(qū)建設的進展、發(fā)揮的作用不盡相同，應通過科學的指標體系，合理的考核機制，保障重點生態(tài)功能區(qū)的長遠效益。建議在進一步完善生態(tài)補償機制的基礎上，對國家重點生態(tài)功能區(qū)適當采取差異性考核評價機制，進一步轉(zhuǎn)變和樹立科學的政績和發(fā)展導向，明確劃定環(huán)保目標、責任的紅線和底線，為全面實現(xiàn)國家重點生態(tài)功能區(qū)建設目標提供科學依據(jù)，推動過去以資源開發(fā)利用為主的國家重點生態(tài)功能區(qū)域，實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型升級和科學持續(xù)發(fā)展。
第二，建議進一步統(tǒng)籌城市和農(nóng)村環(huán)境保護工作。目前城市特別是大城市，既是環(huán)境污染的制造者，也是受害者。但不容忽視的是農(nóng)村在受城市造成環(huán)境污染影響的同時，由于農(nóng)村生產(chǎn)、建設和開發(fā)造成的污染也在危害著城市的環(huán)境。需要全面加強城鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)保基礎設施建設，不斷提高城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的環(huán)境保護意識。
同時，重點圍繞城鎮(zhèn)和農(nóng)村生態(tài)文明建設，進一步完善和強化環(huán)保公共服務體系，推動環(huán)保公益性事業(yè)發(fā)展。
第三，進一步強化基層環(huán)保監(jiān)管工作。黨的十八屆五中全會確定了實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，對進一步提高環(huán)境保護能力，推動區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，強化環(huán)保制度落實，具有明顯的推動和保障作用。
目前基層由于監(jiān)管力量不足，職能交叉等因素影響，造成地區(qū)工作不平衡，壓力傳導不夠，層級衰減突出。而且環(huán)境治理牽涉面廣，無論是空氣還是水污染問題，往往都是跨區(qū)域、跨流域的，需要多地聯(lián)手協(xié)調(diào)。現(xiàn)行按行政區(qū)劃設置的環(huán)保監(jiān)督體制難以統(tǒng)籌解決這些問題。
建議進一步拓寬聯(lián)動和資源整合的理念思路，探索推行基層部門聯(lián)合執(zhí)法模式，將城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、應急管理、公共安全、環(huán)境整治等相關部門資源進行充分整合利用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境網(wǎng)絡化管理，切實增強基層環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)管的實效性。
防治土壤污染的力度有待加強
杜黎明委員說，最近，媒體曝光了常州外國語學校周邊土壤污染問題，再次暴露出土壤污染的危害性。雖然報告對土壤污染防治進行了介紹，但是仍然感到還有許多問題值得研究。
第一，關于統(tǒng)計的標準和口徑是否準確。報告中提到“全國土壤總的點位超標率為16.1%”。用點位測量值代表全國土壤總的污染程度是否科學？能不能全面反映當前我國土壤污染的總體情況。
第二，關于防治土壤污染的力度有待加強。報告介紹了“穩(wěn)步推進土壤污染防治”情況，沒有一項是已經(jīng)完成或者全面推進實施的。從這個角度是不是可以看出還沒有全面開展大規(guī)模的土壤污染防治，這方面工作十分緊迫，需要加強。
第三，防治土壤污染的經(jīng)費有待增加。報告中“重金屬污染防治專項資金37億元”，與此同時，提到大氣污染防治專項資金106億，水污染防治專項資金121.5億元，僅就這個口徑來比，土壤污染防治的專項經(jīng)費僅為大氣的35%和水的30%。而實際上土壤污染治理難度遠大于大氣和水污染治理。目前，資金保障方面差距這么大，要想把工作做好，怎么可能？建議加大財政保障力度。
呂祖善委員說，在實施“三大戰(zhàn)役”中要更加重視土壤污染問題。報告中提到耕地土壤點位超標率為19.4%，可能實際狀況還要嚴重。土壤污染的降解難度極其大，代價極其昂貴。所以，當前必須加大力度制定統(tǒng)一的、明確的土壤污染的普查標準和普查范圍。因為現(xiàn)在土壤污染不光是耕地，城市建設用地污染也有。
呂祖善認為這項工作要高度關注，當前重點是開展普查，要定時間表，不光要普查耕地，還包括原有城市的邊緣地區(qū)耕地，原來是工業(yè)園區(qū)改為住宅區(qū)的也要查。只有普查后才能研究治理方案，所以第一步還是要把底摸清楚。
要在科學保護、科學防治上下功夫
羅清泉委員就環(huán)保工作講了幾點建議。
第一，進一步加強基礎工作。雖然這些年環(huán)保工作有了很大進步，但基礎還是比較薄弱的。
比如對于土壤環(huán)境狀況，陳吉寧部長列出的一組數(shù)據(jù)是前幾年土壤污染調(diào)查的結(jié)果。這組數(shù)據(jù)大致反映了我國土壤環(huán)境污染的狀況，但還不是很準確。問題在于調(diào)查點位設置的密度不夠。我們的點位設置是10×10公里或8×8公里一個網(wǎng)格，這樣的調(diào)查無法準確反映土壤污染狀況。
陳吉寧部長在報告中提出“啟動土壤詳查”，是解決這一問題的有效措施，要加快實施。
又比如環(huán)境質(zhì)量、污染防治的標準還不夠完善。像水環(huán)境質(zhì)量，我們的標準是Ⅰ類水、Ⅱ類水、Ⅲ類水等等，這一標準與污染防治的標準銜接不夠。現(xiàn)有污水處理設施不少采用二級標準，處理后排放是達標了，但排出來的水仍然達不到Ⅳ類水的標準。這說明標準還需進一步完善。
第二，進一步強化科技支撐。依靠科技解決環(huán)保問題，是我們過去工作成功的經(jīng)驗。要在科學保護、科學防治上下功夫。
要科學分析污染的成因，包括對霧霾成因的分析，這方面全國還有很多地方?jīng)]做，中國這么大，霧霾成因很復雜，各地情況千差萬別，不弄清原因，怎么防治？
同時，還要通過政策扶持、資金投入，加大對環(huán)保重大科技專項的支持力度，加大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的支持力度，加快推廣環(huán)保的新技術、新材料、新裝備、新產(chǎn)品，這方面我們的差距還是比較大的，但差距就是空間。這既是加強環(huán)境保護的有效措施，對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構、促進綠色發(fā)展也有重要意義。
要重視濕地、海岸線減少對生態(tài)系統(tǒng)平衡的影響
嚴以新委員說，報告中2015年完成全國生態(tài)環(huán)境10年（2000~2010年）評估結(jié)果當中，中國的自然海岸線長度減少了10.5%，我們有1.8萬公里海岸線，按照這個數(shù)字推算，將近減少了2000公里的海岸線，難以想象。海岸帶自然濕地減少了14.9%，這個數(shù)據(jù)是非常巨大的，以前我們更多地關注空氣、水和土壤方面的問題，濕地是地球的腎，大規(guī)模濕地、海岸線減少會影響生態(tài)系統(tǒng)的平衡。
報告中講到86.6%的地下水型飲用水水源地達標，今年早些時候，水利部公布了地下水動態(tài)月報，提到2015年對分布松遼平原、山西和西北地區(qū)盆地和平原、黃淮海平原、江漢平原2103眼水井監(jiān)測中，不適合人飲用的四類水占32.9%，五類水占47.3%，相加就是80%。兩個數(shù)據(jù)的引用不同，社會的反映也就不同，我們公布數(shù)據(jù)要有科學性，以免引起不必要的恐慌。
此外，地表水水質(zhì)穩(wěn)中趨好，但近八成劣五類水集中在海河、遼河、淮河和黃河流域，海河和遼河流域主要支流劣五類水斷面比例分別為44%和33.3%。對這些劣五類水、五類水比較集中的地區(qū)要加大關注的力度。
丁仲禮委員說，報告講到湖泊的富營養(yǎng)化問題沒有明顯改善。說實話，這些湖泊以前可能已經(jīng)投了很多錢，但富營養(yǎng)化還是嚴重。報告沒有講原因，我個人認為治理思路要變一變，湖泊的終端水體治理要轉(zhuǎn)到源頭治理。如果不在湖泊的支流治理上下功夫，光在湖泊內(nèi)部下功夫是解決不了問題的。
董中原委員說，建議對所開展的工作、實施的舉措、在環(huán)境方面投入的財政資金總量與環(huán)境保護實際效果結(jié)合在一起，將重點區(qū)域的環(huán)境保護、治理措施和對地方國民經(jīng)濟發(fā)展的作用、影響，將重點區(qū)域的環(huán)境保護工作、治理措施和對地方國民經(jīng)濟發(fā)展的實際推動成效結(jié)合在一起分析說明。理由是：這樣可以更好地對環(huán)境保護工作的績效和代價作出準確判斷。
來源：中國環(huán)境報
